《經(jīng)營者集中審查規(guī)定》發(fā)布：將數(shù)據(jù)權(quán)益、平臺(tái)規(guī)則等納入規(guī)定|焦點(diǎn)觀察

記者鐘雨欣北京報(bào)道

近日，市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布四部反壟斷法配套規(guī)章，自2023年4月15日起施行。其中，《經(jīng)營者集中審查規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)修訂了經(jīng)營者集中的標(biāo)準(zhǔn)，明確相關(guān)制度適用規(guī)則；健全分級(jí)分類審查制度，提高反壟斷審查效能；提高對(duì)違法實(shí)施經(jīng)營者集中行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)，提振威懾效果；增加個(gè)人信息保護(hù)、平臺(tái)規(guī)則管理等內(nèi)容，回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的新問題。申報(bào)方面：進(jìn)一步明確相關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

(相關(guān)資料圖)

經(jīng)營者集中審查是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)合并、收購等經(jīng)營者集中行為的事前控制。實(shí)踐中，一些巨頭公司“扼殺式”并購曾引起廣泛爭(zhēng)議。經(jīng)營者集中審查制度旨在維護(hù)合理的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，防止市場(chǎng)力量的過度集中，將排除、限制競(jìng)爭(zhēng)問題抑制在萌芽狀態(tài)。

企業(yè)在什么情況下應(yīng)進(jìn)行申報(bào)？如何避免企業(yè)“搶跑”行為？相較于原來的《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》，《規(guī)定》進(jìn)一步厘清了重要概念法律邊界，積極回應(yīng)審查實(shí)踐。

一是進(jìn)一步明確控制權(quán)判斷因素。《規(guī)定》在總結(jié)相關(guān)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將“股東大會(huì)”修改為“股東(大)會(huì)等權(quán)力機(jī)構(gòu)”；將“董事會(huì)或者監(jiān)事會(huì)”修改為“董事會(huì)等決策或者管理機(jī)構(gòu)”，并增加對(duì)其歷史出席率和表決情況進(jìn)行考量的因素，優(yōu)化了判斷控制權(quán)與施加決定性影響的因素。同時(shí)，修改后的《規(guī)定》明確了共同控制的含義，規(guī)定兩個(gè)以上經(jīng)營者均擁有對(duì)其他經(jīng)營者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營者施加決定性影響的，構(gòu)成對(duì)其他經(jīng)營者的共同控制。

二是規(guī)定“實(shí)施集中”判斷因素。《規(guī)定》以列舉方式明確了實(shí)施集中的判斷因素包括但不限于是否完成市場(chǎng)主體登記或者權(quán)利變更登記、委派高級(jí)管理人員、實(shí)際參與經(jīng)營決策和管理、與其他經(jīng)營者交換敏感信息、實(shí)質(zhì)性整合業(yè)務(wù)等。

三是優(yōu)化參與集中的經(jīng)營者的營業(yè)額計(jì)算。首先，《規(guī)定》明確了營業(yè)額概念中“上一會(huì)計(jì)年度”的內(nèi)涵，規(guī)定“上一會(huì)計(jì)年度”是指集中協(xié)議簽署日的上一會(huì)計(jì)年度。其次，《規(guī)定》優(yōu)化了被共同控制的經(jīng)營者與第三方經(jīng)營者之間的營業(yè)額計(jì)算方式，明確了被共同控制的經(jīng)營者與第三方經(jīng)營者之間的營業(yè)額應(yīng)當(dāng)在有共同控制權(quán)的參與集中的經(jīng)營者之間平均分配。

四是規(guī)范審查程序相關(guān)用語。為更好體現(xiàn)經(jīng)營者集中審查的事前監(jiān)管特征，《規(guī)定》將原“立案”程序改為“受理”程序，以區(qū)別于違法實(shí)施經(jīng)營者集中調(diào)查的立案程序，也便于經(jīng)營主體理解和接受。

南開大學(xué)法學(xué)院副院長、競(jìng)爭(zhēng)法研究中心主任陳兵教授在接受記者采訪時(shí)表示，《規(guī)定》對(duì)“實(shí)施集中”“控制權(quán)”以及“上一會(huì)計(jì)年度”等法律概念進(jìn)行了細(xì)化和釋明，這是對(duì)既往執(zhí)法實(shí)踐中問題和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與回應(yīng)，也是對(duì)今后經(jīng)營者集中審查工作開展的有效指導(dǎo)。釋明法律概念，一方面可以規(guī)范執(zhí)法機(jī)構(gòu)的審查行為，增進(jìn)執(zhí)法透明度和可操作性；另一方面也可以給經(jīng)營者以指引，引導(dǎo)其自覺合規(guī)，規(guī)避違法風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行合理申報(bào)。審查方面：健全分級(jí)分類審查細(xì)化“停鐘”制度

新《反壟斷法》對(duì)進(jìn)一步完善經(jīng)營者集中審查制度提出較高要求，包括健全經(jīng)營者集中分類分級(jí)審查制度、增設(shè)經(jīng)營者集中停表制度、完善未達(dá)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營者集中的審查和調(diào)查等等。

《規(guī)定》鞏固反壟斷法修改成果，明確相關(guān)制度適用規(guī)則。一是增加關(guān)于經(jīng)營者集中審查期限“停鐘”制度規(guī)定。新《反壟斷法》設(shè)立經(jīng)營者集中審查期限“停鐘”制度，明確了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定中止計(jì)算經(jīng)營者集中審查期限的三種情形。《規(guī)定》對(duì)適用相應(yīng)情形的啟動(dòng)條件、恢復(fù)條件、起止時(shí)點(diǎn)、決定形式進(jìn)行了細(xì)化。

二是完善未達(dá)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營者集中的處理規(guī)定。《規(guī)定》第八條新增了未達(dá)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)但有證據(jù)證明具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營者集中的申報(bào)程序，明確市場(chǎng)監(jiān)管總局可以要求經(jīng)營者申報(bào)并書面通知經(jīng)營者。《規(guī)定》還對(duì)經(jīng)營者按要求申報(bào)或不申報(bào)分別適用審查或調(diào)查程序作出細(xì)化規(guī)定。

陳兵指出，針對(duì)未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)但存在競(jìng)爭(zhēng)損害的案件，《規(guī)定》確立了“通知申報(bào)+未申報(bào)實(shí)施集中+采取必要措施”的適用邏輯，明確了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)擁有主動(dòng)調(diào)查權(quán)的情況，完善集中申報(bào)程序，對(duì)審查機(jī)構(gòu)的法定行為作進(jìn)一步規(guī)定，補(bǔ)齊審查短板。

在健全經(jīng)營者集中分類分級(jí)審查方面，《規(guī)定》加強(qiáng)對(duì)受委托省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。2022年8月1日起，市場(chǎng)監(jiān)管總局試點(diǎn)委托北京、上海、廣東、重慶、陜西五省(市)市場(chǎng)監(jiān)管部門開展部分經(jīng)營者集中反壟斷審查。《規(guī)定》提出市場(chǎng)監(jiān)管總局應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)受委托的省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，健全審查人員培訓(xùn)管理制度，保障審查工作的科學(xué)性、規(guī)范性、一致性。

突出公平公正監(jiān)管、科學(xué)監(jiān)管、智慧監(jiān)管。首先，《規(guī)定》在原有“依法平等對(duì)待所有經(jīng)營者”基礎(chǔ)上，增加“堅(jiān)持公平公正”的要求，強(qiáng)調(diào)一視同仁的執(zhí)法原則。其次，規(guī)定健全經(jīng)營者集中分類分級(jí)審查制度，可以針對(duì)涉及國計(jì)民生等重要領(lǐng)域的經(jīng)營者集中，制定具體的審查辦法，評(píng)估經(jīng)營者集中審查制度的實(shí)施效果并改進(jìn)審查工作。再次，《規(guī)定》提出強(qiáng)化經(jīng)營者集中審查工作的信息化體系建設(shè)，推進(jìn)智慧監(jiān)管，提升審查效能。

完善簡(jiǎn)易案件程序相關(guān)規(guī)定。《規(guī)定》新增關(guān)于簡(jiǎn)易案件公示程序的規(guī)定，明確市場(chǎng)監(jiān)管總局受理簡(jiǎn)易案件后，對(duì)案件基本信息予以公示，公示期為十日，公示的案件基本信息由申報(bào)人填報(bào)。同時(shí)明確簡(jiǎn)易與非簡(jiǎn)易案件程序的轉(zhuǎn)化與銜接，對(duì)于不符合簡(jiǎn)易案件標(biāo)準(zhǔn)的簡(jiǎn)易案件申報(bào)，市場(chǎng)監(jiān)管總局予以退回，并要求申報(bào)人按非簡(jiǎn)易案件重新申報(bào)。

“這些舉措的主旨在于提高反壟斷審查效能，這也是對(duì)《反壟斷法》的貫徹。”陳兵說道。

從實(shí)踐方面看，經(jīng)營者集中分類分級(jí)審查取得良好成效。今年1月3日，市場(chǎng)監(jiān)管總局召開試點(diǎn)委托經(jīng)營者集中審查工作座談會(huì)，會(huì)議指出，五個(gè)月來，市場(chǎng)監(jiān)管總局共委托審查經(jīng)營者集中案件135件，占同期申報(bào)量的32.7%，試點(diǎn)省市局委托審查案件從立案到審結(jié)平均用時(shí)17.8天，與市場(chǎng)監(jiān)管總局基本保持一致，獲得企業(yè)普遍認(rèn)可。處罰方面：完善法律責(zé)任提振威懾效果

《規(guī)定》還進(jìn)一步明確了相關(guān)主體責(zé)任義務(wù)，提高執(zhí)法有效性。具體內(nèi)容包括規(guī)范申報(bào)人和申報(bào)代理人行為，完善監(jiān)督受托人選任規(guī)則，強(qiáng)化個(gè)人隱私與個(gè)人信息的保護(hù)等。

在個(gè)人信息保護(hù)方面，《規(guī)定》增加了三處涉及個(gè)人隱私與個(gè)人信息的內(nèi)容，要求申報(bào)人在申報(bào)文件中對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行標(biāo)注，并規(guī)定工作人員對(duì)所知悉信息的保密義務(wù)。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，除了個(gè)人信息保護(hù)相關(guān)內(nèi)容，《規(guī)定》還將數(shù)據(jù)、平臺(tái)規(guī)則、算法納入其中。如第四十條明確將剝離知識(shí)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)等無形資產(chǎn)或者相關(guān)權(quán)益作為結(jié)構(gòu)性條件，并在行為性條件中增加“修改平臺(tái)規(guī)則或者算法”等。

“強(qiáng)化個(gè)人隱私與個(gè)人信息的保護(hù)，將數(shù)據(jù)、平臺(tái)規(guī)則等納入規(guī)定之中，是立足我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的，也是反壟斷執(zhí)法常態(tài)化的體現(xiàn)。”陳兵表示，“涉及個(gè)人信息和數(shù)據(jù)使用的各種業(yè)務(wù)領(lǐng)域，當(dāng)然也包括平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，和其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一樣，在符合法律法規(guī)規(guī)定的情況下，需要接受經(jīng)營者集中審查。在審查的過程中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)會(huì)顧及到各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域的固有特征。”

在處罰方面，《規(guī)定》完善法律責(zé)任，提振威懾效果。

例如，完善違法行為罰款規(guī)定。按照新《反壟斷法》，《規(guī)定》提高了違法實(shí)施經(jīng)營者集中和拒絕、阻礙執(zhí)法情形的罰款額度。其中情節(jié)特別嚴(yán)重、影響特別惡劣、造成特別嚴(yán)重后果的，還可處以罰款數(shù)額二倍以上五倍以下罰款。

加強(qiáng)受托人和剝離業(yè)務(wù)買方未按規(guī)定履行義務(wù)的法律責(zé)任。《規(guī)定》對(duì)不符合履職要求、無正當(dāng)理由放棄履行職責(zé)、未按要求履行職責(zé)或者有其他行為阻礙經(jīng)營者集中案件監(jiān)督執(zhí)行的受托人增加警告、通報(bào)批評(píng)的行政處罰方式，對(duì)受托人和剝離業(yè)務(wù)買方的罰款最高額度從原來的三萬元提高至十萬元。

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