誰家的孩子誰抱 面對債務(wù)風險地方政府要降低中央政府兜底預(yù)期

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近日，財政部釋放多個涉防范地方政府債務(wù)風險有關(guān)信號，引起市場高度關(guān)注。與此同時，近期財政部官網(wǎng)披露的一份提案答復(fù)也針對地方政府債務(wù)風險明確：要堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”。建立市場化、法治化的債務(wù)違約處置機制，穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量，依法實現(xiàn)債務(wù)人、債權(quán)人合理分擔風險。強調(diào)加強政府債務(wù)管理,開“前門”、堵“后門”。在此背景下，面對債務(wù)風險，地方政府需要提高認識，降低中央政府兜底預(yù)期，提高自身風險防范意識，重點要防范債務(wù)占比突破國際通行的60%警戒線。而要正確應(yīng)對債務(wù)風險，地方政府必須明確現(xiàn)階段債務(wù)風險存在的問題與化解途徑。

總體而言，我國債務(wù)風險的特征有以下幾種類型，首先，從地方政府是否對地方債務(wù)具有法律上的償還責任上，可以將地方債務(wù)分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。顯性債務(wù)是指簽訂了書面合同，在法律上承擔償還責任的債務(wù)。隱性債務(wù)是指并未簽訂書面合同，地方政府在法律上不承擔償還責任，但是在道義上承擔償還責任的債務(wù)。其次，從償還是否需要特定的條件上，可以將地方債務(wù)分為直接債務(wù)和或有債務(wù)。直接債務(wù)是指政府在任何情況下都必須償還的債務(wù)。或有債務(wù)是指政府承擔擔保責任，當債務(wù)人不履行還款義務(wù)或無力償還時，由地方政府償還的債務(wù)，是在特定條件下才需要償還的債務(wù)。而在債務(wù)風險分類下，我國地方債務(wù)風險存在的主要問題如下：

第一，根據(jù)國家審計署歷年數(shù)據(jù)觀察，我國地方政府債務(wù)的組成主要有中央代發(fā)地方債、上級財政借款、信托公司的征信合作余額、保險資金基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)投資、券商資管和私募合作BT代建債務(wù)融資、地方融資平臺貸款和其他借款。其中，地方融資平臺產(chǎn)生的債務(wù)占地方政府債務(wù)的比重很大。“地方融資平臺”，這一具有中國地方發(fā)展模式的產(chǎn)物，接管了地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其資金的籌措。地方政府對于類似于城市建設(shè)投資公司的地方融資平臺給予實物(土地使用權(quán))、貨幣(財政資金)、無形資產(chǎn)(特許權(quán))方面的資助，使其在資產(chǎn)規(guī)模和現(xiàn)金流上達到融資標準，必要時再輔之政府承諾函、財政補貼和設(shè)立政府償債基金作為還款保證。“地方融資平臺”雖是地方政府解決資金不足的“完美解決方案”，但是由于當?shù)卣^多介入，最終導(dǎo)致地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生“扭曲”。

第二，我國的政府財務(wù)報告制度是以權(quán)責發(fā)生制為前提，須全面反映政府資產(chǎn)負債情況，要求地方各級政府建立相應(yīng)的債務(wù)公開制度，將集資項目的進展和債務(wù)信息定期公布，但對于如何公開、公開信息的詳細程度缺乏細致要求。現(xiàn)階段，我國主要采取以財政部為主體，縣級以上財政部所管轄的地方政府為統(tǒng)計對象，非公開匯總填報方式的地方政府債務(wù)統(tǒng)計報表制度。由于數(shù)據(jù)的真實有效性難以保障，因此，公布的數(shù)據(jù)基本上是半公開狀態(tài)。

第三，由近五年數(shù)據(jù)可以看出，地方政府土地出讓收入占地方財政收入比重持續(xù)增長，土地出讓金收入總額逐年上升，地方財政對土地出讓金收入的依賴程度不斷加深。而地方政府對土地財政依賴性越高，所產(chǎn)生的不良影響越大。例如，從統(tǒng)計角度觀察，地方政府對土地財政的依賴程度越高，該市的房地產(chǎn)價格上漲越快，房價上漲導(dǎo)致地價上漲，地價的上漲又推高了房價，面對房價的大幅增長，政府又不斷出臺政策調(diào)控。因此，地方政府依賴此種土地財政模式緩解地方債務(wù)的方式不具有穩(wěn)定性，難以保證財政支出的穩(wěn)定性。土地出讓金作為地方財政收入的支撐，2022年在地方債務(wù)償還方面起到了重要的作用，然而，在我國土地紅線的約束下，土地資源具有極強的稀缺性特征，而房地產(chǎn)市場發(fā)展卻存在周期性，這兩點因素引致地方財政不能長期依靠土地出讓收入來維持。因此，為了降低地方債務(wù)風險，地方政府亟需加強對土地利用的規(guī)劃，控制土地出讓的結(jié)構(gòu)、總量和速度。

針對以上問題，本文認為化解地方債務(wù)風險存在的突出問題，打鐵還需自身硬，需要從以下幾個途徑解決問題：

第一，強化地方政府對債務(wù)風險的責任意識，將地方政府債務(wù)管理能力納入地方政府考核目標。為了更好地預(yù)防地方政府債務(wù)風險，需加強對地方政府的債務(wù)管理，控制債務(wù)余額。中央政府需要完善相關(guān)法律，例如償還、責任承擔、投融資決策等方面的法律、法規(guī)等。通過這些法律法規(guī)，對地方政府進行科學化、法治化的管理。從當前的情況來看，我國實行的是收付實現(xiàn)制的地方政府債務(wù)管理辦法，這種辦法存在諸多缺陷，應(yīng)采取權(quán)責發(fā)生制，對地方政府債務(wù)加以核算。根據(jù)權(quán)責發(fā)生原則，可以更為詳細、具體地計量地方政府債務(wù)，明確地方政府的償債責任，對其進行有效會計核算和監(jiān)督。此外，要將地方政府債務(wù)情況納入地方政府官員政績的重要考核項目，作為官員升遷的重要考核指標，深化責任追究制度。

第二，構(gòu)建地方債務(wù)風險評級與預(yù)警體系。為提高地方政府信用評級的規(guī)范性、統(tǒng)一性和公平性，需要國家出臺全國統(tǒng)一標準的地方政府信用評級管理辦法，在明確評級內(nèi)容、次數(shù)和信息披露的基礎(chǔ)上，細化評級內(nèi)容，如債務(wù)結(jié)構(gòu)、預(yù)算管理能力、行政紀律、財政收入、收入穩(wěn)定性等。為了降低地方政府債務(wù)風險，地方政府應(yīng)該評估自身債務(wù)情況，準確測量債務(wù)風險程度。結(jié)合債務(wù)風險的具體情況，提高風險監(jiān)控水平，建立健全風險防范預(yù)警機制。無論是中央政府，還是地方政府都應(yīng)該建立完善的風險預(yù)警指標體系，動態(tài)監(jiān)測地方政府債務(wù)。此外，地方政府還需要定期分析債務(wù)報告，及時提出預(yù)警信息，引起地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的重視。通過風險方法預(yù)警機制的建立，不但可以控制地方政府債務(wù)風險，還能調(diào)整、改進政府的經(jīng)濟、行政行為。

第三，完善地方債務(wù)信息披露和監(jiān)管機制。通過國家立法方式對債務(wù)信息披露的內(nèi)容、渠道、方式以及相關(guān)權(quán)責分配規(guī)范化，保障披露內(nèi)容的完整性、真實性、及時性，明確地方政府、債權(quán)人、政府監(jiān)督部門的權(quán)利和義務(wù)，建立有效的政府內(nèi)部監(jiān)督和社會監(jiān)督機制，確保地方債務(wù)的來源、用途、使用、資金償還等情況能夠社會公開化。此外，構(gòu)建地方債務(wù)監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)與配合機制，建立健全地方債務(wù)監(jiān)管制度，加強地方債務(wù)內(nèi)外部的監(jiān)管，加強各監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)與配合，從而確保地方債務(wù)監(jiān)管職責是通過對地方債務(wù)發(fā)行計劃、償債計劃等信息進行披露，確保地方債務(wù)在安全區(qū)間規(guī)范運營。通過對地方政府債務(wù)實施動態(tài)監(jiān)督，實現(xiàn)對地方政府債務(wù)的發(fā)行、管理、使用和償還過程中的全面監(jiān)控。

作者/陳恒西安工程大學副教授、碩士生導(dǎo)師

標簽： 中央政府