《金融監(jiān)管藍(lán)皮書：中國金融監(jiān)管報告》發(fā)布 專家建言問題金融機構(gòu)處置機制建設(shè)

6月27日，中國社會科學(xué)院國家金融與發(fā)展實驗室(NIFD)、中國社會科學(xué)院金融研究所、社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社共同發(fā)布了《金融監(jiān)管藍(lán)皮書：中國金融監(jiān)管報告(2023)》(下稱“《報告》”)。會上，來自學(xué)界、監(jiān)管部門和金融機構(gòu)的參會代表圍繞問題金融機構(gòu)如何穩(wěn)妥處置化險發(fā)表看法。

《報告》建議，處置問題金融機構(gòu)時，要兼顧考慮維持金融體系穩(wěn)定、保證關(guān)鍵金融功能持續(xù)性和保護(hù)利益相關(guān)者三大目標(biāo)。基于國際準(zhǔn)則和當(dāng)前我國國情，在處置問題金融機構(gòu)時應(yīng)把握六大核心要素：一是確保速度、透明度和可預(yù)期性。快速高效的處理不僅能盡量挽回?fù)p失，還可以避免對消費者利益和金融穩(wěn)定的持續(xù)性破壞。二是持續(xù)提供金融服務(wù)。要維持問題金融機構(gòu)金融服務(wù)的持續(xù)開展，保證實體經(jīng)濟(jì)和金融體系運行的連續(xù)性。三是強化金融機構(gòu)自救措施，明確處置資金來源和順序。問題金融機構(gòu)以自救為本，而后再尋求外部救助。四是明確損失分?jǐn)倷C制。明確風(fēng)險處置中的各方職責(zé)，合理分?jǐn)偺幹贸杀尽Ｎ迨怯行Ы档吞幹眠^程中的成本。采取多種方式盡量降低處置成本，盡早以最小成本達(dá)成處置目標(biāo)。六是保證市場參與主體的權(quán)益。加強對市場個參與主體的權(quán)益保護(hù)，納稅人、債權(quán)人、董監(jiān)高等各方的權(quán)益都應(yīng)納入考量范圍之內(nèi)。

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國際上問題金融機構(gòu)處置呈現(xiàn)新變化

《報告》表示，問題金融機構(gòu)是指已經(jīng)出現(xiàn)資不抵債、流動性風(fēng)險、償付性風(fēng)險或為滿足監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)這幾種情況中的一種或多種，運營偏離穩(wěn)健狀態(tài)，除非立即采取改善措施或經(jīng)濟(jì)援助，否則將可能面臨破產(chǎn)、倒閉狀態(tài)的金融機構(gòu)。從國際經(jīng)驗來看，在2008年國際金融危機以后，英美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體通過立法對金融風(fēng)險處置機制進(jìn)行完善，包括重視所有問題金融機構(gòu)的處置、明確處置主體和職責(zé)、規(guī)范監(jiān)管當(dāng)局的風(fēng)險處置工具等三項改革措施。

《報告》指出，盡管各經(jīng)濟(jì)體在處置主體上有所區(qū)別，但都選擇依法以市場手段化解風(fēng)險。國際經(jīng)驗中有一些共性優(yōu)勢值得學(xué)習(xí)：一是法律較完善；二是處置的市場化程度高；三是問題金融機構(gòu)的認(rèn)定上原則或觸發(fā)條件明確；四是嚴(yán)格謹(jǐn)慎使用公共資金；五是各處置部門間職責(zé)清楚。這些經(jīng)驗可以成為我國問題金融機構(gòu)處置方案的參考。

不過，今年以來，國際上問題金融機構(gòu)的處置也呈現(xiàn)出新變化。社科院學(xué)部委員、NIFD理事長李揚表示，從國際上看，今年以來，硅谷銀行、第一共和銀行、瑞信銀行等按照宏觀審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)來看的“好”銀行陸續(xù)破產(chǎn)，給整個銀行業(yè)提出了新的挑戰(zhàn)。這些銀行的風(fēng)險暴露乃至破產(chǎn)，問題并不主要出在這些金融機構(gòu)自身，監(jiān)管當(dāng)局疏于不當(dāng)、貨幣政策轉(zhuǎn)彎過急等，都在最近的銀行業(yè)風(fēng)險暴露中難辭其咎。這告訴我們，整個金融監(jiān)管體系仍需進(jìn)一步完善，在今后的發(fā)展中，至少需要綜合考慮監(jiān)管者、被監(jiān)管者以及二者之間的溝通、配合等全部因素。

對于硅谷銀行的破產(chǎn)，人民銀行研究局處長李宏瑾認(rèn)為，從貨幣政策角度看，硅谷銀行倒閉是一個非常悲劇的事件：首先，硅谷銀行在出現(xiàn)流動性風(fēng)險時，不想通過美聯(lián)儲貼現(xiàn)獲得流動性支持，而是采用市場操作以滿足客戶提現(xiàn)需求，因此暴露了風(fēng)險。此外，從AIT(平均通脹目標(biāo)制)貨幣政策新框架的角度看，美聯(lián)儲貨幣政策“大起大落”并不應(yīng)作為銀行倒閉的主因，而是金融機構(gòu)利率風(fēng)險管理不到位，這也是美聯(lián)儲的觀點。

NIFD學(xué)術(shù)委員會秘書長程煉則表示，在復(fù)雜的約束條件下，通常意義上的“透明性”、“公平性”等問題機構(gòu)處置原則并不一定是最優(yōu)解。瑞士信貸以及硅谷銀行破產(chǎn)事件的啟示在于，事后危機處置不僅要考慮道德風(fēng)險及相應(yīng)的軟預(yù)算約束問題，也要考慮安撫投資者及穩(wěn)定預(yù)期的作用。

中小問題金融機構(gòu)是當(dāng)前處置重點

自改革開放以來，我國共經(jīng)歷了三輪問題金融機構(gòu)的風(fēng)險處置。第一輪問題金融機構(gòu)的處置發(fā)生在1998年前后，問題金融機構(gòu)主要包括廣東國際信托、中國農(nóng)村發(fā)展信托等具有國資背景的信托機構(gòu)和地方信用社。第二輪問題金融機構(gòu)的處置發(fā)生在2003年至2007年，問題金融機構(gòu)主要是一些券商。第三輪問題金融機構(gòu)的處置集中在2018年以來，以民營金融控股公司及其下屬地方金融機構(gòu)為主。

《報告》認(rèn)為，從以上三輪處置事件來看，處置能力、處置制度和法治建設(shè)都有了極大提升，但仍存在一些問題：一是法律體系亟待完善，針對性、法規(guī)之間的銜接性都需完善；二是判定標(biāo)準(zhǔn)和判定流程有待細(xì)化，進(jìn)一步細(xì)致標(biāo)準(zhǔn)可以降低溝通成本提高效率；三是處置工具的使用條件和次序尚待優(yōu)化；四是公共資金使用機制仍需完善；五是地方政府在處置中的角色有待厘清。這些設(shè)計細(xì)節(jié)都需要進(jìn)一步完善。

展望當(dāng)前及未來一段時間，我國問題金融機構(gòu)處置的“重頭戲”是在中小金融機構(gòu)。NIFD金融法律與金融監(jiān)管研究基地主任鄭聯(lián)盛認(rèn)為，我國對問題金融機構(gòu)處置整體有效，但從當(dāng)前來看，高風(fēng)險中小金融機構(gòu)是處置重點，特別是中小銀行，并且這個問題與地方債務(wù)管理緊密相關(guān)。

李揚也認(rèn)為，就國內(nèi)情況而言，如何協(xié)調(diào)處置問題金融機構(gòu)，如何處置它們與房地產(chǎn)市場、地方融資平臺以及地方財政的關(guān)系等，都出現(xiàn)了新的情況，這些深層次的問題更值得擔(dān)心。

“從國外處置金融風(fēng)險的經(jīng)驗來看，他們針對的是系統(tǒng)性重要金融機構(gòu)，但我們現(xiàn)在面臨的問題是要處置問題中小金融機構(gòu)。所以國外的經(jīng)驗可能有用，但也不是那么有用，國內(nèi)的經(jīng)驗教訓(xùn)之梳理更加重要。”中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授行邢會強稱，現(xiàn)在需要全盤地、真正地、深入地對我國問題金融機構(gòu)處置的案例逐案進(jìn)行研究，通過扎實調(diào)研，系統(tǒng)梳理，總結(jié)出一些有規(guī)律性、普適性的處置經(jīng)驗，然后形成制度，能夠真正的治未病，實現(xiàn)問題金融機構(gòu)處置領(lǐng)域的法治化。

在問題金融機構(gòu)風(fēng)險處置的法律制度建設(shè)方面，中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授蘇潔澈認(rèn)為，現(xiàn)有立法體系無法提供統(tǒng)一、協(xié)調(diào)化的處置思路，《企業(yè)破產(chǎn)法》奉行司法性風(fēng)險處置的理念，而其他法律則適用行政程序處置金融機構(gòu)風(fēng)險。應(yīng)從法制化渠道厘清行政性處置與司法性處置程序的理念。如果處置達(dá)不到法制化的標(biāo)準(zhǔn)，在進(jìn)入處置程序后，市場主體無法預(yù)見會受到什么樣的風(fēng)險。

“總起來說，中國的問題金融機構(gòu)處置要從財政、金融、社會穩(wěn)定等多個角度考慮，要將保護(hù)金融消費者權(quán)益、促進(jìn)金融穩(wěn)定、保證社會穩(wěn)定等置于最重要的地位。”李揚稱。

關(guān)于問題金融機構(gòu)的處置機制，《報告》提出五條政策建議：

第一，完善頂層設(shè)計，健全相關(guān)法律體系。相較歐美等主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，我國的金融穩(wěn)定法律體系尚不完善。改進(jìn)方向如下：一是基于此次地方金融監(jiān)管框架的調(diào)整，明確地方金融機構(gòu)風(fēng)險處置的主體和相關(guān)程序；二是細(xì)化明確存款保險功能定位并豐富存款保險在風(fēng)險處置中的運用機制；三是進(jìn)一步完善細(xì)化風(fēng)險處置和司法程序之間的關(guān)系問題的描述。

第二，加強市場化處置，提高處置程序透明度，鼓勵市場主體參與。當(dāng)前我國仍以政府為主導(dǎo)進(jìn)行問題金融機構(gòu)的處置，應(yīng)該針對不同的情況采取不同的處置方式。

第三，靈活設(shè)置風(fēng)險分擔(dān)方案，單獨或組合使用多種風(fēng)險處置工具。一方面明晰各方風(fēng)險分擔(dān)問題，保證各主體的利益，也要明確中央和地方的職責(zé)；另一方面增加對新工具如“新增第三方主體整體轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負(fù)債”和“設(shè)立過橋銀行和特殊目的載體”的應(yīng)用。

第四，完善問題金融機構(gòu)的判定標(biāo)準(zhǔn)，明確觸發(fā)條件和時限要求。為問題金融機構(gòu)的認(rèn)定、早期糾正、接管和關(guān)鍵處置環(huán)節(jié)設(shè)置觸發(fā)條件和時限要求。

第五，規(guī)范公共資金的使用，完善公共資金退出機制。應(yīng)明確公共資金的使用范圍、程序和標(biāo)準(zhǔn)，暢通公共資金的退出渠道，從而抑制相關(guān)道德風(fēng)險，提高公共資金的安全性和使用效率。此外，財政部門在公共資金的使用和退出方面應(yīng)發(fā)揮重要作用，例如可以通過發(fā)行債券參與處置，實現(xiàn)市場化目標(biāo)。同時，建議加快出臺《金融穩(wěn)定保障基金管理條例》，細(xì)化基金籌集、管理、使用和監(jiān)督相關(guān)規(guī)定。

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