“數(shù)據(jù)二十條”出爐：平臺企業(yè)帶頭與中小企業(yè)雙向公平授權，培育數(shù)據(jù)要素流通和交易服務生態(tài)

記者王俊李覽青郭美婷南財全媒體記者吳立洋北京、上海、廣州報道

重磅文件釋出，我國首份專門針對數(shù)據(jù)要素的基礎性文件“數(shù)據(jù)二十條”——《關于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》(以下簡稱《意見》)發(fā)布，《意見》將對我國數(shù)據(jù)要素的發(fā)展起到“指南針（300803）”作用：從總體要求、建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權制度、建立數(shù)據(jù)要素流通和交易制度、建立數(shù)據(jù)要素收益分配制度、建立數(shù)據(jù)要素治理制度和保障措施六個維度提出具體意見。

在數(shù)據(jù)產(chǎn)權制度方面，對公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)的使用分別做出了安排：企業(yè)數(shù)據(jù)方面強調(diào)要發(fā)揮國有企業(yè)帶頭作用，引導行業(yè)龍頭企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)發(fā)揮帶動作用，促進與中小微企業(yè)雙向公平授權。個人數(shù)據(jù)要求按照個人授權范圍依法依規(guī)采集、持有、托管和使用數(shù)據(jù)；探索由受托者代表個人利益，監(jiān)督市場主體對個人信息數(shù)據(jù)進行采集、加工、使用的機制。

(資料圖片僅供參考)

數(shù)據(jù)流通與交易方，《意見》對數(shù)據(jù)產(chǎn)品定價提出“數(shù)字化發(fā)展的公共數(shù)據(jù)按政府指導定價有償使用，企業(yè)與個人信息數(shù)據(jù)市場自主定價”的模式；要求統(tǒng)籌構建規(guī)范高效的數(shù)據(jù)交易場所，嚴控交易場所數(shù)量，出臺數(shù)據(jù)交易場所管理辦法；培育交易服務的生態(tài)體系，包括數(shù)據(jù)商和第三方服務商等。引導龍頭企業(yè)、平臺企業(yè)供給高質(zhì)量數(shù)據(jù)

一直以來，數(shù)據(jù)要素的權屬及其確立規(guī)則的不清晰，是影響數(shù)據(jù)要素流通交易的制約因素。

這次《意見》中提出了數(shù)據(jù)權屬的三權結構性分置。要求建立公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)的分類分級確權授權制度。根據(jù)數(shù)據(jù)來源和數(shù)據(jù)生成特征，分別界定數(shù)據(jù)生產(chǎn)、流通、使用過程中各參與方享有的合法權利，建立數(shù)據(jù)資源持有權、數(shù)據(jù)加工使用權、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權等分置的產(chǎn)權運行機制。

上海數(shù)據(jù)交易所研究院院長、復旦大學管理學院教授黃麗華解釋稱，數(shù)據(jù)資源持有權體現(xiàn)了對數(shù)據(jù)資源持有者的權益保護，既是對數(shù)據(jù)控制事實狀態(tài)的確權承認，也反映了促進國家數(shù)據(jù)資源登記匯總和強化數(shù)據(jù)分類分級保護的公共利益。數(shù)據(jù)加工使用權是包含加工權、使用權的復合權益。數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權是包含收益權、經(jīng)營權的復合權益。

她認為《意見》認可了數(shù)據(jù)以“產(chǎn)品”形態(tài)流通的行業(yè)實踐，認識到通過數(shù)據(jù)產(chǎn)品化，可以將勞動、資本等生產(chǎn)要素附著在數(shù)據(jù)要素上，提供更高質(zhì)量的數(shù)據(jù)要素供給。此外，三權分置淡化了所有權，因此，相應的用益權也就不必去過分強調(diào)了。

《意見》分別對公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)的使用做出安排，要求推進數(shù)據(jù)分類分級確權授權使用和市場化流通交易。

具體來看，在公共數(shù)據(jù)方面，《意見》鼓勵公共數(shù)據(jù)對不承載個人信息和不影響公共安全的公共數(shù)據(jù)，推動按用途加大供給使用范圍。推動用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無償使用，探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用。

對于企業(yè)數(shù)據(jù)，《意見》提出，鼓勵探索企業(yè)數(shù)據(jù)授權使用新模式，發(fā)揮國有企業(yè)帶頭作用，引導行業(yè)龍頭企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)發(fā)揮帶動作用，促進與中小微企業(yè)雙向公平授權，共同合理使用數(shù)據(jù)，賦能中小微企業(yè)數(shù)字化轉型。支持第三方機構、中介服務組織加強數(shù)據(jù)采集和質(zhì)量評估標準制定，推動數(shù)據(jù)產(chǎn)品標準化，發(fā)展數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)服務等產(chǎn)業(yè)。

如何理解龍頭企業(yè)、平臺企業(yè)與中小微企業(yè)的雙向公平授權。華南師范大學法學院研究員、數(shù)字政府與數(shù)字經(jīng)濟法治研究中心主任馬顏昕表示，目前對于雙向公平授權，現(xiàn)有的法律機制主要從反壟斷和反不正當競爭兩個角度進行平衡，前者依托于“必要設施”等概念，一旦構成法律意義上的必要設施，則企業(yè)的相關數(shù)據(jù)需要強制開放，以實現(xiàn)充分競爭；而后者旨在保護正常競爭秩序和先行探索者的合理利益，例如當前很多企業(yè)在自身網(wǎng)頁中設置Roberts協(xié)議，其他企業(yè)可以爬取網(wǎng)頁信息，但必須遵守合理協(xié)議的要求和規(guī)定，否則就可能涉嫌不正當競爭。

馬顏昕認為，不管是反壟斷還是反不正當競爭，最終都是要實現(xiàn)市場的充分、合理的競爭，既不能讓大企業(yè)實行壟斷，限制競爭，也不能任由小企業(yè)無序搭便車，要讓雙方在創(chuàng)新、發(fā)展的基礎上獲得應有的回報。

個人數(shù)據(jù)的確權一直以來備受關注，個人信息的保護與數(shù)據(jù)流通之間存在一定張力。《意見》要求建立健全個人信息數(shù)據(jù)確權授權機制，強調(diào)“知情同意”的數(shù)據(jù)治理模式：對承載個人信息的數(shù)據(jù)，推動數(shù)據(jù)處理者按照個人授權范圍依法依規(guī)采集、持有、托管和使用數(shù)據(jù)，規(guī)范對個人信息的處理活動，不得采取“一攬子授權”、強制同意等方式過度收集個人信息，促進個人信息合理利用。

華東政法大學教授、數(shù)據(jù)法律研究中心主任高富平提出了擔憂，個人和企業(yè)對數(shù)據(jù)的持有，既可能由此激勵相關主體創(chuàng)造數(shù)據(jù)價值，也可能會給數(shù)據(jù)的獲取、流通和利用造成阻礙，在實踐中將會產(chǎn)生怎樣的效果，還有待進一步觀察。嚴控交易場所數(shù)量

近年來，數(shù)據(jù)交易所建設如火如荼。數(shù)據(jù)交易所主要提供數(shù)據(jù)資產(chǎn)、數(shù)據(jù)合規(guī)性、數(shù)據(jù)質(zhì)量等第三方評估以及交易撮合、交易代理、專業(yè)咨詢、數(shù)據(jù)經(jīng)紀、數(shù)據(jù)交付等專業(yè)服務，是數(shù)據(jù)流通交易中的關鍵硬件建設。

據(jù)統(tǒng)計，七年以來我國建設的數(shù)據(jù)交易所已近40家，卻仍未有一家數(shù)據(jù)交易所探索出一條成熟可推廣全國的交易模式與架構。

“當前數(shù)據(jù)交易場所發(fā)展的核心問題是如何處理好場內(nèi)與場外交易的關系。”馬顏昕告訴記者，現(xiàn)如今大量數(shù)據(jù)交易都是在場外進行的，其背后的原因是真正擁有數(shù)據(jù)、掌握數(shù)據(jù)主動權的市場主體，往往更傾向于自己獨立完成，掌握主動權，而不需要在交易所的平臺。他表示，要改變當前的狀況，還是要回到《意見》中提出的“發(fā)揮國有企業(yè)帶頭作用，引導行業(yè)龍頭企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)發(fā)揮帶動作用，促進與中小微企業(yè)雙向公平授權”，同時，讓交易所間進行探索與競爭，做大做全。

此次《意見》強調(diào)“統(tǒng)籌構建規(guī)范高效的數(shù)據(jù)交易場所”，將交易場所分為四類，即國家級數(shù)據(jù)交易所、地區(qū)性交易機構、行業(yè)性交易機構以及場外交易機構。要求統(tǒng)籌優(yōu)化數(shù)據(jù)交易場所的規(guī)劃布局，嚴控交易場所數(shù)量。出臺數(shù)據(jù)交易場所管理辦法，建立健全數(shù)據(jù)交易規(guī)則，制定全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交易、安全等標準體系，降低交易成本。

對于多類型的數(shù)據(jù)交易所，《意見》要求：突出國家級數(shù)據(jù)交易場所合規(guī)監(jiān)管和基礎服務功能，強化其公共屬性和公益定位。規(guī)范各地區(qū)各部門設立的區(qū)域性數(shù)據(jù)交易場所和行業(yè)性數(shù)據(jù)交易平臺，構建多層次市場交易體系，推動區(qū)域性、行業(yè)性數(shù)據(jù)流通使用。促進區(qū)域性數(shù)據(jù)交易場所和行業(yè)性數(shù)據(jù)交易平臺與國家級數(shù)據(jù)交易場所互聯(lián)互通。

馬顏昕認為，數(shù)據(jù)資源具有跨區(qū)域性和流通性，想必所有數(shù)據(jù)交易所都不會安于區(qū)域性定位的現(xiàn)狀，未來就是比拼誰的制度設計更完善，誰的交易模式才是未來，市場會給出自己的答案。培育一批數(shù)據(jù)商和第三方專業(yè)服務機構

值得注意的是，《意見》釋放出數(shù)據(jù)要素市場建設中的許多新商業(yè)機會。

在數(shù)據(jù)產(chǎn)權的章節(jié)中，《意見》提到支持第三方機構、中介服務組織加強數(shù)據(jù)采集和質(zhì)量評估標準制定，推動數(shù)據(jù)產(chǎn)品標準化，發(fā)展數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)服務等產(chǎn)業(yè)。

馬顏昕表示，數(shù)據(jù)領域存在以下兩方面特點：一是技術性創(chuàng)新性強，需要大量專業(yè)性主體介入；二是數(shù)據(jù)碎片化，交易成本較高。因此，第三方機構和中介組織的加入可以提升專業(yè)性和效率，降低交易成本。具體而言，可以協(xié)助進行合規(guī)性審查，降低交易風險；實現(xiàn)產(chǎn)品標準化，便于數(shù)據(jù)流動的實現(xiàn)；還可以將不同數(shù)據(jù)融合增值為新產(chǎn)品，提供數(shù)據(jù)開發(fā)、交易到使用的一條龍服務。

在個人數(shù)據(jù)的部分，提出要探索由受托者代表個人利益，監(jiān)督市場主體對個人信息數(shù)據(jù)進行采集、加工、使用的機制。

馬顏昕告訴記者，個人信息采集和利用實踐中，單個的數(shù)據(jù)價值不大，需要大量數(shù)據(jù)集合形成大數(shù)據(jù)才具備價值，這也就意味著對于個人數(shù)據(jù)的利用必然需要對巨量數(shù)據(jù)進行系統(tǒng)性采集、分析和使用，由此也誕生了兩個顯著的問題，一是由于每個個人數(shù)據(jù)在整體數(shù)據(jù)中占比太小，損失往往也相對有限，因此每個個體進行個人信息權益維權的邊際成本遠大于邊際收益，二是當每個個體擁有單獨的信息決定權時，會極大增加企業(yè)市場主體獲得整體大數(shù)據(jù)的交易成本，阻礙信息的流動。

因此，無論是從解決個體碎片化維權難題的角度，還是從推動市場開發(fā)利用的角度，都期待通過個人信息信托的“受托者”來代表個人利益，將零散的個人變成集中的主體，行使其權利，實現(xiàn)個人信息安全和利用的平衡。

不過，高富平對個人數(shù)據(jù)信托持保留意見，“將數(shù)據(jù)授權交由他人管理經(jīng)營，最終分得的或許是薄利，并且是否有可行性，還待觀察。”

此外，《意見》明確了培育交易服務的生態(tài)體系(包括數(shù)據(jù)商和第三方服務商)，是加快培育數(shù)據(jù)要素市場不可缺少的重要組成部分。其中，第一類數(shù)商是指數(shù)據(jù)商，對應于我們所提的數(shù)據(jù)產(chǎn)品供應商和中介增值服務商等，可以有行業(yè)性的數(shù)據(jù)商，也可以是專業(yè)化的數(shù)據(jù)商。第二類數(shù)商是指圍繞著數(shù)據(jù)資源化、產(chǎn)品化、資產(chǎn)化進程以及流通交各個環(huán)節(jié)中的第三方服務商，列舉出了11類專業(yè)化的服務商。

根據(jù)《意見》這11類專業(yè)化數(shù)商包括：數(shù)據(jù)集成、數(shù)據(jù)經(jīng)紀、合規(guī)認證、安全審計、數(shù)據(jù)公證、數(shù)據(jù)保險、數(shù)據(jù)托管、資產(chǎn)評估、爭議仲裁、風險評估、人才培訓等第三方專業(yè)服務機構。

(作者：王俊,李覽青,郭美婷,吳立洋編輯：包芳鳴)

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