如何糾正行政壟斷？最新規章細化約談制度，新增改正時限要求

如何進一步織密反行政壟斷的法網？最新出臺的反壟斷規章指明了方向。

近日，國家市場監管總局發布四部反壟斷配套規章，其中包括《禁止濫用行政權力排斥限制競爭行為規定》(下稱《規定》)。據悉，《規定》將從2023年4月15日起施行，2019年頒布的暫行規定則同時廢止。

沿襲新《反壟斷法》的制度設計，《規定》亮點頗多。在具體執行上，《規定》細化違法行為表現方式，明確執法要求，還增加執法約談的規定等等。比如將簽訂合作協議、備忘錄等行政壟斷行為納入規制范圍，又如在行政建議書中新增“被調查單位改正的時限及要求”內容等等。

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至于制度銜接和政策導向方面，《規定》還將“公平競爭審查”“競爭倡導”等內容放入其中。

細化違法行為表現，納入合作協議、備忘錄等形式

2022年8月1日，十四年首修的新《反壟斷法》正式落地施行。先從違法行為來看，《規定》緊隨新法進一步細化和完善了關于濫用行政權力排除、限制競爭行為具體表現的條款。

比如，“濫用行政權力通過與經營者簽訂合作協議、備忘錄等方式排除、限制競爭行為”“強制或者變相強制外地經營者在本地投資或者設立分支機構行為”“排斥或者限制經營者參加招標投標以外的其他經營活動行為”，以及“變相強制經營者從事反壟斷法規定的壟斷行為”等等，均被納入規制之列。

據此前南都記者對共享單車“N選一”案件的報道，部分地方政府部門通過簽署合作協議、備忘錄等方式，將本地共享單車經營權獨家授予某家共享單車運營企業，從而排除、限制其他企業參與市場競爭。

此外，《規定》還新增制定排除、限制競爭內容規定的違法主體，在原有主體“行政機關”基礎上，補充了“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織”。

上海交通大學特聘教授王先林在最新解讀文章中表示，這既有利于指導市場監管部門依法辦案，提高執法的透明度和可預見性，又有利于為相關行政主體依法行政提供指引，避免濫用行政權力排除、限制競爭。

建議書新增“被調查單位改正的時限及要求”

市場監管總局介紹，《規定》將統籌構建行政指導、行政約談、行政建議為主的執法手段和法律實施體系，著力完善和加強事前事中事后的全鏈條、全方位規范約束。

沿襲這一思路，《規定》要求，立案后反壟斷執法機構應當及時進行調查，依法向有關單位和個人了解情況，收集、調取證據。有關單位或者個人應當配合調查。

另外，如果反壟斷執法機構經調查認為構成濫用行政權力排除、限制競爭行為的，可以向有關上級機關提出依法處理的建議。提出依法處理建議應當制作行政建議書，同時抄送被調查單位。

南都記者注意到，相較于此前頒布的暫行規定，行政建議書應載事項新增“被調查單位改正的時限及要求”一項，明確將消除相關競爭限制作為執法機構結束調查或者提出行政建議的基礎和關鍵點。

不僅如此，《規定》要求省級市場監管部門在提出依法處理的建議或者結束調查前應當向總局報告，并于提出建議后七個工作日內向總局備案。

對應地，被調查單位應當按照行政建議書載明的處理建議，積極落實改正措施，并按照反壟斷執法機構的要求，限期將有關改正情況書面報告上級機關和反壟斷執法機構。

王先林文章評論稱，這些做法既豐富了反壟斷執法機構在制止濫用行政權力排除、限制競爭中的執法手段，也進一步增強了反壟斷執法機構在制止濫用行政權力排除、限制競爭中的權威性。

“約談制度”將成反行政壟斷的新抓手

新《反壟斷法》引入了執法約談制度，《規定》對約談內容、程序、方式等作了進一步細化，增強制度的可操作性，保障制度落實。

新規之下，經反壟斷執法機構主要負責人批準，反壟斷執法機構可以對違法的行政機關法定代表人或者負責人進行約談。約談可以指出涉嫌濫用行政權力排除、限制競爭的問題，聽取情況說明，要求其提出改進措施消除相關競爭限制。

據王先林文章介紹，約談主要是指反壟斷執法機構針對涉嫌違法的相關主體，通過信息交流、溝通協商、警示談話和批評教育等方法，對涉嫌違法行為加以預防、糾正的行為，屬于不具有處分性、懲罰性和強制性的軟性執法方式。

作為一種軟性執法方式，如何保證約談的有效性？根據《規定》，約談結束后，反壟斷執法機構可以將約談情況通報被約談單位的有關上級機關。反壟斷執法機構還可以根據需要，邀請被約談單位的有關上級機關共同實施約談。

值得注意的還有，反壟斷執法機構可以公開約談情況，也可以邀請媒體、行業協會、專家學者、相關經營者、社會公眾代表列席約談。

近日中國人民大學教授孟雁北撰文表示，在《規定》對約談的創新性的制度安排下，反壟斷執法機構不僅可以通過“依法提出處理建議”，而且可以通過約談制度來有效地制止濫用行政權力排除、限制競爭行為，使約談成為反壟斷執法機構制止濫用行政權力排除、限制競爭行為新的制度抓手。

銜接公平競爭審查制度，預留立法空間

公平競爭審查制度，是防范行政壟斷的一道重要事前防護網。自新《反壟斷法》引入后，公平競爭審查制度正式上升為一項法律制度，此番《規定》亦銜接了新法規定。

根據《規定》，行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，在制定涉及市場主體經濟活動的規章、規范性文件和其他政策措施時，應當按照有關規定進行公平競爭審查，評估對市場競爭的影響，防止排除、限制市場競爭。

值得一提的是，關于公平競爭審查制度和《反壟斷法》之間究竟是內生關系還是相互獨立關系，學界尚未形成共識。

孟雁北在文章中提到，我國《反壟斷法》實施主體主要為反壟斷執法機構與法院，公平競爭審查制度則以政策制定部門自我審查為主，而公平競爭審查制度又是預防行政壟斷行為的重要舉措。

因此在她看來，《規定》新增了關于公平競爭審查的條款，但僅作出原則規定，這樣的條款設計既保證了兩項制度在體系、邏輯上的連貫性和有效銜接，也為公平競爭審查法制化工作預留了足夠的立法空間，是具有智慧的務實性條款設計。

鼓勵“競爭倡導”，弘揚公平競爭文化

不僅如此，“競爭倡導”也是此番新規的一大亮點。新規鼓勵行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織主動增強公平競爭意識，培育和弘揚公平競爭文化，提升公平競爭政策實施能力。

王先林認為，從實際情況來看，發生大多數行政性壟斷行為的根源在于一些行政主體對競爭政策基礎地位的認識還不到位，沒有充分認識到市場公平競爭的重要性，以政府“有形之手”不當干預市場“無形之手”，阻礙了競爭機制充分發揮作用。因此，有必要進一步加強競爭倡導，大力弘揚和培育公平競爭文化，以此促進和補充反壟斷執法，推進公平競爭政策有效實施

對于營造一個良好的競爭文化環境，強化公平競爭理念，《規定》有何要求？

根據《規定》，競爭倡導的內容包括，宣傳公平競爭法律法規和政策；在政策措施制定過程中提供公平競爭咨詢；組織開展有關政策措施實施的競爭影響評估，發布評估報告；組織開展培訓交流；提供工作指導建議；以及其他有利于改進政策措施的競爭宣傳倡導活動。

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