每日熱點(diǎn)：財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算融合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)金融策略探索

公共財(cái)政是我國(guó)公共災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理體系的主要財(cái)務(wù)依靠。我國(guó)公共財(cái)政涉災(zāi)資金體系主要由制度內(nèi)災(zāi)前預(yù)算資金、制度外災(zāi)后調(diào)劑資金兩部分組成。長(zhǎng)期以來(lái)，這一資金體系存在著“無(wú)災(zāi)不能用，有災(zāi)不夠用”的問(wèn)題，特別是重大災(zāi)害事件發(fā)生后，政府在履行應(yīng)急救災(zāi)、社會(huì)恢復(fù)、修復(fù)重建責(zé)任時(shí)，往往面臨巨額財(cái)政資金缺口。這不僅阻礙應(yīng)急救助和恢復(fù)重建，也可能為后續(xù)災(zāi)害事件產(chǎn)生更大損失埋下隱患。因此，探索財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算融合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)金融策略顯得尤為重要。

災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)金融策略主導(dǎo)下的公共財(cái)政災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)資金模式，適用于中央和地方政府針對(duì)涉災(zāi)預(yù)算資金主體的優(yōu)化改革，旨在盤活存量、擴(kuò)充增量，在填補(bǔ)資金缺口的前提下實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算的剛性和平衡。該模式既滿足了創(chuàng)新技術(shù)架構(gòu)和專業(yè)運(yùn)行架構(gòu)的基本條件，又符合財(cái)政體系內(nèi)的治理和管理的政策規(guī)則條件，而且作為金融工具的使用方受益于金融監(jiān)管政策法規(guī)的保障，具有較強(qiáng)的可行性。

新型公共財(cái)政災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)資金模式的優(yōu)勢(shì)與可行性

【資料圖】

針對(duì)極端災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的加劇和政府應(yīng)對(duì)公共災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政困境，國(guó)際組織積極倡導(dǎo)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)金融策略和模式。在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)金融策略主導(dǎo)下，新型公共財(cái)政災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)資金模式應(yīng)該是財(cái)政體系內(nèi)的專項(xiàng)資金主體，需要既符合財(cái)政治理體系框架，又滿足專業(yè)技術(shù)管理要求。從設(shè)立目的、存續(xù)目標(biāo)、運(yùn)營(yíng)功能、經(jīng)營(yíng)管理、治理結(jié)構(gòu)等角度看，新型災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)資金模式與傳統(tǒng)商業(yè)自保公司有相同點(diǎn)，也有不同點(diǎn)。兩者的不同點(diǎn)在于，自保公司是獨(dú)立注冊(cè)保險(xiǎn)公司主體，依附于其母公司，受制于母公司要求和外部的市場(chǎng)環(huán)境和經(jīng)營(yíng)條件，而新型災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)資金模式的主體是公共財(cái)政體系中的專項(xiàng)資金主體，其治理結(jié)構(gòu)保持在政府體系內(nèi)，各類細(xì)分專業(yè)技術(shù)管理則委托給第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)。

公共財(cái)政災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)資金模式的優(yōu)勢(shì)在于在實(shí)現(xiàn)年度預(yù)算收支平衡的條件下構(gòu)建應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及其財(cái)政支出或有責(zé)任的資金池。該資金池由三類資金組成：一是實(shí)有資金性質(zhì)的存續(xù)資金，包括政府財(cái)政一次性撥付類似自保公司償付能力保障資本金的兜底存續(xù)資金。二是實(shí)有資金性質(zhì)的年度預(yù)算內(nèi)運(yùn)營(yíng)資金，包括政府財(cái)政每年撥付類似自保公司收取母公司保費(fèi)和管理費(fèi)的年度預(yù)算資金。三是或有屬性的資金，即專項(xiàng)保險(xiǎn)、災(zāi)害指數(shù)保險(xiǎn)等資金工具提供的或有資金額度，在滿足災(zāi)害觸發(fā)條件的情況下轉(zhuǎn)化為實(shí)有資金。因此，新型公共財(cái)政災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)資金模式的創(chuàng)新價(jià)值在于將現(xiàn)行制度內(nèi)外災(zāi)前災(zāi)后分散使用的各類資金工具融入災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)歸類量化機(jī)制和對(duì)稱性資金配置機(jī)制的技術(shù)架構(gòu)內(nèi)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度、資金規(guī)模、流動(dòng)性和流動(dòng)性成本，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)解配置。

新型公共財(cái)政災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)資金模式的政策可行性體現(xiàn)在三個(gè)方面。其一，在國(guó)際金融組織的倡導(dǎo)和支持下，這一模式已經(jīng)在國(guó)際上得到應(yīng)用和實(shí)踐。其二，我國(guó)公共財(cái)政已廣泛采用了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)金融策略以及各類資金工具。其三，新型公共財(cái)政災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)資金模式符合我國(guó)現(xiàn)行的政策和法規(guī)治理架構(gòu)。由于不是獨(dú)立注冊(cè)的市場(chǎng)商業(yè)金融主體，專項(xiàng)資金不涉及銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審批和監(jiān)管。

新型公共財(cái)政災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)資金模式技術(shù)與運(yùn)營(yíng)組織架構(gòu)

公共財(cái)政災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)資金模式的主要技術(shù)創(chuàng)新是建立災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及其財(cái)政支出或有責(zé)任的歸類量化機(jī)制和對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)的資金配置機(jī)制。其中，風(fēng)險(xiǎn)分層歸類量化技術(shù)架構(gòu)包括主要災(zāi)因歷史數(shù)據(jù)信息庫(kù)、政府財(cái)政救助范圍確定以及特定災(zāi)因在應(yīng)急救災(zāi)、生活恢復(fù)、修復(fù)重建三個(gè)任務(wù)和資金周期對(duì)應(yīng)的財(cái)政支出或有責(zé)任等。

資金配置機(jī)制的工作原理是針對(duì)特定災(zāi)因相應(yīng)強(qiáng)度可能引發(fā)的災(zāi)害事件財(cái)政支出資金需求進(jìn)行資金流動(dòng)性缺口、資金流動(dòng)性成本以及資金流動(dòng)性的時(shí)間跨度等方面的技術(shù)分析。

公共財(cái)政災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)資金模式的運(yùn)營(yíng)組織架構(gòu)由三部分組成。一是治理結(jié)構(gòu)。治理責(zé)任主體包括作為代表社會(huì)公共利益和政府財(cái)政利益決策方和受益方的地方人民政府等，治理責(zé)任包括資金主體的規(guī)劃、預(yù)算的編制和審批以及資金和資金工具的審計(jì)等。二是管理體系。行政管理責(zé)任主體包括對(duì)財(cái)政災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)資金主體負(fù)有營(yíng)運(yùn)、管理、使用等行政責(zé)任的相關(guān)部門，履行專項(xiàng)資金主體的規(guī)劃、預(yù)算、申報(bào)、報(bào)告、績(jī)效評(píng)價(jià)等行政職責(zé)。三是細(xì)分專業(yè)技術(shù)委托服務(wù)。受聘主體包括相關(guān)細(xì)分專業(yè)技術(shù)職能的第三方服務(wù)商，服務(wù)內(nèi)容包括財(cái)務(wù)顧問(wèn)、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)、風(fēng)險(xiǎn)精算等，共同實(shí)現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及其財(cái)政支出或有責(zé)任歸類量化機(jī)制和對(duì)稱性資金工具配置機(jī)制的系統(tǒng)化運(yùn)營(yíng)。

這一運(yùn)營(yíng)組織架構(gòu)有三大亮點(diǎn)。一是以財(cái)政專項(xiàng)資金主體為本，將國(guó)際國(guó)內(nèi)已成熟的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)金融策略、自保公司技術(shù)管理模式以及各種風(fēng)險(xiǎn)資金工具進(jìn)行系統(tǒng)性組裝，成為配套我國(guó)應(yīng)急管理體系和財(cái)政預(yù)算制度的新型災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)資金模式，既可填補(bǔ)財(cái)政資金缺口，又可維護(hù)預(yù)算的剛性和平衡。二是資金工具的制度化融合，把風(fēng)險(xiǎn)消減類資金工具和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移類資金工具從制度外調(diào)節(jié)模式系統(tǒng)化融入制度內(nèi)的規(guī)劃和預(yù)算架構(gòu)，可提高保障資金使用額度，又能降低資金成本。三是在行政管理機(jī)構(gòu)的授權(quán)下，將專業(yè)性和技術(shù)性極高的相關(guān)細(xì)分職能委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，既可破解資金工具買賣雙方技術(shù)不對(duì)稱的難題，又可提高運(yùn)營(yíng)效率和保證工作質(zhì)量，降低營(yíng)運(yùn)成本、行政負(fù)擔(dān)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

新型公共財(cái)政災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)資金模式的審計(jì)原理

公共財(cái)政融合金融資金工具的績(jī)效評(píng)價(jià)和行政審計(jì)一直存在本末倒置的財(cái)務(wù)邏輯，如針對(duì)政府公共財(cái)政應(yīng)對(duì)公共災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)而采購(gòu)的巨災(zāi)保險(xiǎn)，行政審計(jì)的標(biāo)的不是保險(xiǎn)賠付責(zé)任額度，而是保費(fèi)。因此，政府采購(gòu)保險(xiǎn)的責(zé)任人在其任內(nèi)和保險(xiǎn)期內(nèi)本能地滋生了保險(xiǎn)賠付必須確定性發(fā)生的認(rèn)知和訴求，否則難以通過(guò)行政審計(jì)。由此，政府采購(gòu)責(zé)任人和保險(xiǎn)公司達(dá)成了“去保險(xiǎn)化”的共識(shí)，即保費(fèi)應(yīng)該包括保險(xiǎn)賠付、保險(xiǎn)公司費(fèi)用和利潤(rùn)，而可以忽略保險(xiǎn)單規(guī)定的保險(xiǎn)賠付責(zé)任額度，其結(jié)果是政府責(zé)任人可以順利通過(guò)審計(jì)，保險(xiǎn)公司可以就保單實(shí)現(xiàn)確定性盈利，而作為被保險(xiǎn)人的政府則承擔(dān)財(cái)政資金的確定性虧損。

鑒于此，在公共財(cái)政災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)資金模式制度中確立資金工具的審計(jì)原則、方法和標(biāo)準(zhǔn)非常重要。根據(jù)財(cái)務(wù)通則、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)原理、保險(xiǎn)原理，涉災(zāi)資金工具的審計(jì)原則是資金與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及其財(cái)政支出或有責(zé)任的對(duì)稱性。為此，審計(jì)的方法和標(biāo)準(zhǔn)必須論證資金與風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)稱屬性和對(duì)沖能力，重點(diǎn)把控三個(gè)方面：一是審計(jì)資金工具的配置目的是否用于對(duì)稱和對(duì)沖特定災(zāi)因頻度強(qiáng)度的災(zāi)害事件及其財(cái)政支出或有責(zé)任；二是審計(jì)資金工具的配置目標(biāo)是否對(duì)應(yīng)資金工具類型、額度、事件限額等指標(biāo)；三是審計(jì)資金工具的額度適用度和真實(shí)性。

（作者單位：南開(kāi)大學(xué)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理與巨災(zāi)保險(xiǎn)保險(xiǎn)研究中心、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政信研究院、南開(kāi)大學(xué)金融學(xué)院）

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