最新消息：財政涉災(zāi)預(yù)算融合災(zāi)害風(fēng)險金融策略探索

公共財政是我國公共災(zāi)害風(fēng)險治理體系的主要財務(wù)依靠。我國公共財政涉災(zāi)資金體系主要由制度內(nèi)災(zāi)前預(yù)算資金、制度外災(zāi)后調(diào)劑資金兩部分組成。長期以來，這一資金體系存在著“無災(zāi)不能用，有災(zāi)不夠用”的問題，特別是重大災(zāi)害事件發(fā)生后，政府在履行應(yīng)急救災(zāi)、社會恢復(fù)、修復(fù)重建責(zé)任時，往往面臨巨額財政資金缺口。這不僅阻礙應(yīng)急救助和恢復(fù)重建，也可能為后續(xù)災(zāi)害事件產(chǎn)生更大損失埋下隱患。因此，探索財政涉災(zāi)預(yù)算融合災(zāi)害風(fēng)險金融策略顯得尤為重要。

災(zāi)害風(fēng)險金融策略主導(dǎo)下的公共財政災(zāi)害風(fēng)險專項資金模式，適用于中央和地方政府針對涉災(zāi)預(yù)算資金主體的優(yōu)化改革，旨在盤活存量、擴(kuò)充增量，在填補(bǔ)資金缺口的前提下實現(xiàn)財政預(yù)算的剛性和平衡。該模式既滿足了創(chuàng)新技術(shù)架構(gòu)和專業(yè)運(yùn)行架構(gòu)的基本條件，又符合財政體系內(nèi)的治理和管理的政策規(guī)則條件，而且作為金融工具的使用方受益于金融監(jiān)管政策法規(guī)的保障，具有較強(qiáng)的可行性。

新型公共財政災(zāi)害風(fēng)險專項資金模式的優(yōu)勢與可行性

(資料圖)

針對極端災(zāi)害風(fēng)險的加劇和政府應(yīng)對公共災(zāi)害風(fēng)險的財政困境，國際組織積極倡導(dǎo)災(zāi)害風(fēng)險金融策略和模式。在災(zāi)害風(fēng)險金融策略主導(dǎo)下，新型公共財政災(zāi)害風(fēng)險專項資金模式應(yīng)該是財政體系內(nèi)的專項資金主體，需要既符合財政治理體系框架，又滿足專業(yè)技術(shù)管理要求。從設(shè)立目的、存續(xù)目標(biāo)、運(yùn)營功能、經(jīng)營管理、治理結(jié)構(gòu)等角度看，新型災(zāi)害風(fēng)險專項資金模式與傳統(tǒng)商業(yè)自保公司有相同點，也有不同點。兩者的不同點在于，自保公司是獨立注冊保險公司主體，依附于其母公司，受制于母公司要求和外部的市場環(huán)境和經(jīng)營條件，而新型災(zāi)害風(fēng)險專項資金模式的主體是公共財政體系中的專項資金主體，其治理結(jié)構(gòu)保持在政府體系內(nèi)，各類細(xì)分專業(yè)技術(shù)管理則委托給第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)。

公共財政災(zāi)害風(fēng)險專項資金模式的優(yōu)勢在于在實現(xiàn)年度預(yù)算收支平衡的條件下構(gòu)建應(yīng)對重大災(zāi)害風(fēng)險及其財政支出或有責(zé)任的資金池。該資金池由三類資金組成：一是實有資金性質(zhì)的存續(xù)資金，包括政府財政一次性撥付類似自保公司償付能力保障資本金的兜底存續(xù)資金。二是實有資金性質(zhì)的年度預(yù)算內(nèi)運(yùn)營資金，包括政府財政每年撥付類似自保公司收取母公司保費(fèi)和管理費(fèi)的年度預(yù)算資金。三是或有屬性的資金，即專項保險、災(zāi)害指數(shù)保險等資金工具提供的或有資金額度，在滿足災(zāi)害觸發(fā)條件的情況下轉(zhuǎn)化為實有資金。因此，新型公共財政災(zāi)害風(fēng)險專項資金模式的創(chuàng)新價值在于將現(xiàn)行制度內(nèi)外災(zāi)前災(zāi)后分散使用的各類資金工具融入災(zāi)害風(fēng)險歸類量化機(jī)制和對稱性資金配置機(jī)制的技術(shù)架構(gòu)內(nèi)，根據(jù)風(fēng)險程度、資金規(guī)模、流動性和流動性成本，實現(xiàn)最優(yōu)解配置。

新型公共財政災(zāi)害風(fēng)險專項資金模式的政策可行性體現(xiàn)在三個方面。其一，在國際金融組織的倡導(dǎo)和支持下，這一模式已經(jīng)在國際上得到應(yīng)用和實踐。其二，我國公共財政已廣泛采用了災(zāi)害風(fēng)險金融策略以及各類資金工具。其三，新型公共財政災(zāi)害風(fēng)險專項資金模式符合我國現(xiàn)行的政策和法規(guī)治理架構(gòu)。由于不是獨立注冊的市場商業(yè)金融主體，專項資金不涉及銀保監(jiān)會和證監(jiān)會等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審批和監(jiān)管。

新型公共財政災(zāi)害風(fēng)險專項資金模式技術(shù)與運(yùn)營組織架構(gòu)

公共財政災(zāi)害風(fēng)險專項資金模式的主要技術(shù)創(chuàng)新是建立災(zāi)害風(fēng)險及其財政支出或有責(zé)任的歸類量化機(jī)制和對稱風(fēng)險的資金配置機(jī)制。其中，風(fēng)險分層歸類量化技術(shù)架構(gòu)包括主要災(zāi)因歷史數(shù)據(jù)信息庫、政府財政救助范圍確定以及特定災(zāi)因在應(yīng)急救災(zāi)、生活恢復(fù)、修復(fù)重建三個任務(wù)和資金周期對應(yīng)的財政支出或有責(zé)任等。

資金配置機(jī)制的工作原理是針對特定災(zāi)因相應(yīng)強(qiáng)度可能引發(fā)的災(zāi)害事件財政支出資金需求進(jìn)行資金流動性缺口、資金流動性成本以及資金流動性的時間跨度等方面的技術(shù)分析。

公共財政災(zāi)害風(fēng)險專項資金模式的運(yùn)營組織架構(gòu)由三部分組成。一是治理結(jié)構(gòu)。治理責(zé)任主體包括作為代表社會公共利益和政府財政利益決策方和受益方的地方人民政府等，治理責(zé)任包括資金主體的規(guī)劃、預(yù)算的編制和審批以及資金和資金工具的審計等。二是管理體系。行政管理責(zé)任主體包括對財政災(zāi)害風(fēng)險專項資金主體負(fù)有營運(yùn)、管理、使用等行政責(zé)任的相關(guān)部門，履行專項資金主體的規(guī)劃、預(yù)算、申報、報告、績效評價等行政職責(zé)。三是細(xì)分專業(yè)技術(shù)委托服務(wù)。受聘主體包括相關(guān)細(xì)分專業(yè)技術(shù)職能的第三方服務(wù)商，服務(wù)內(nèi)容包括財務(wù)顧問、保險經(jīng)紀(jì)、風(fēng)險精算等，共同實現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險及其財政支出或有責(zé)任歸類量化機(jī)制和對稱性資金工具配置機(jī)制的系統(tǒng)化運(yùn)營。

這一運(yùn)營組織架構(gòu)有三大亮點。一是以財政專項資金主體為本，將國際國內(nèi)已成熟的災(zāi)害風(fēng)險金融策略、自保公司技術(shù)管理模式以及各種風(fēng)險資金工具進(jìn)行系統(tǒng)性組裝，成為配套我國應(yīng)急管理體系和財政預(yù)算制度的新型災(zāi)害風(fēng)險專項資金模式，既可填補(bǔ)財政資金缺口，又可維護(hù)預(yù)算的剛性和平衡。二是資金工具的制度化融合，把風(fēng)險消減類資金工具和風(fēng)險轉(zhuǎn)移類資金工具從制度外調(diào)節(jié)模式系統(tǒng)化融入制度內(nèi)的規(guī)劃和預(yù)算架構(gòu)，可提高保障資金使用額度，又能降低資金成本。三是在行政管理機(jī)構(gòu)的授權(quán)下，將專業(yè)性和技術(shù)性極高的相關(guān)細(xì)分職能委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，既可破解資金工具買賣雙方技術(shù)不對稱的難題，又可提高運(yùn)營效率和保證工作質(zhì)量，降低營運(yùn)成本、行政負(fù)擔(dān)、運(yùn)營風(fēng)險。

新型公共財政災(zāi)害風(fēng)險專項資金模式的審計原理

公共財政融合金融資金工具的績效評價和行政審計一直存在本末倒置的財務(wù)邏輯，如針對政府公共財政應(yīng)對公共災(zāi)害風(fēng)險而采購的巨災(zāi)保險，行政審計的標(biāo)的不是保險賠付責(zé)任額度，而是保費(fèi)。因此，政府采購保險的責(zé)任人在其任內(nèi)和保險期內(nèi)本能地滋生了保險賠付必須確定性發(fā)生的認(rèn)知和訴求，否則難以通過行政審計。由此，政府采購責(zé)任人和保險公司達(dá)成了“去保險化”的共識，即保費(fèi)應(yīng)該包括保險賠付、保險公司費(fèi)用和利潤，而可以忽略保險單規(guī)定的保險賠付責(zé)任額度，其結(jié)果是政府責(zé)任人可以順利通過審計，保險公司可以就保單實現(xiàn)確定性盈利，而作為被保險人的政府則承擔(dān)財政資金的確定性虧損。

鑒于此，在公共財政災(zāi)害風(fēng)險專項資金模式制度中確立資金工具的審計原則、方法和標(biāo)準(zhǔn)非常重要。根據(jù)財務(wù)通則、會計準(zhǔn)則、審計原理、保險原理，涉災(zāi)資金工具的審計原則是資金與災(zāi)害風(fēng)險及其財政支出或有責(zé)任的對稱性。為此，審計的方法和標(biāo)準(zhǔn)必須論證資金與風(fēng)險的對稱屬性和對沖能力，重點把控三個方面：一是審計資金工具的配置目的是否用于對稱和對沖特定災(zāi)因頻度強(qiáng)度的災(zāi)害事件及其財政支出或有責(zé)任；二是審計資金工具的配置目標(biāo)是否對應(yīng)資金工具類型、額度、事件限額等指標(biāo)；三是審計資金工具的額度適用度和真實性。

（作者單位：南開大學(xué)災(zāi)害風(fēng)險管理與巨災(zāi)保險保險研究中心、中央財經(jīng)大學(xué)政信研究院、南開大學(xué)金融學(xué)院）

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